Efni: Breytingar á byggingarreglugerð

Umsögnin var send til umhverfis- og auðlindaráðuneytis og afrit af henni var sent velferðarráðherra, innanríkisráðherra og velferðarnefnd til kynningar. Drög að byggingarreglugerð sem umsögnin varðar megi nálgast hér á heimasíðu umhverfis- og auðlindaráðuneytis: https://www.umhverfisraduneyti.is/frettir/tillogur-ad-breytingum-a-byggingarreglugerd-til-kynningar

Umhverfis- og auðlindaráðuneytið.

 Efni: Breytingar á byggingarreglugerð.

 Umsögn Landssamtakanna þroskahjálpar (LÞ).

 I.                    Breytingar á reglum sem varða aðgengi sérstaklega.

Jafnræðisreglan er grundvallarregla í íslenskum rétti. Reglan er orðuð svo í 65. gr. stjórnarskrárinnar:

Allir skulu vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti.

Ídslenskir dómstólar hafa margoft staðfest að mismunun fólks á grundvelli fötlunar er brot á jafnræðisreglunni.

Í 1. gr. laga nr. 59/992, um málefni fatlaðs fólks, segir:

Markmið þessara laga er að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi.

Við framkvæmd laga þessara skal tekið mið af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Þá skulu stjórnvöld tryggja heildarsamtökum fatlaðs fólks og aðildarfélögum þeirra áhrif á stefnumörkun og ákvarðanir er varða málefni fatlaðs fólks.

Jafnræðisreglan er grundvallarþáttur í öllum þeim mannréttindasamningum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir. Þá er þarna sérstaklega áréttað að taka skuli mið af samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks en íslensk stjórnvöld skrifuðu undir þann samning árið 2007 og undirbúa nú fullgildingu hans með því að tryggja að lög og reglugerðir og öll stjórnsýsluframkvæmd uppfylli þær kröfur sem af honum leiða.

Samkvæmt þjóðarétti hefur undirritun samnings þau áhrif að ríki ber að forðast að aðhafast nokkuð það sem fer gegn markmiðum samningsins eftir að það hefur undirritað hann. 

Samfélag án aðgreiningar og aðgengi fatlaðs fólks til jafns við aðra er eitt meginmarkmiða  samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sbr. f-lið 3. gr. samningsins.

Í 9. grein samningsins er sérstaklega kveðið á um aðgengi fatlaðs fólks til jafns við aðra og skyldur stjórnvalda til að tryggja það. Greinin hljóðar svo:

 9. gr. Aðgengi.

1. Aðildarríkin skulu gera viðeigandi ráðstafanir í því skyni að gera fötluðu fólki kleift að lifa sjálfstæðu lífi og taka fullan þátt á öllum sviðum lífsins, þ.e. ráðstafanir sem miða að því að tryggja fötluðu fólki aðgang til jafns við aðra að hinu efnislega umhverfi, að samgöngum, að upplýsingum og samskiptum, þar með talið upplýsinga- og samskiptatækni og kerfi þar að lútandi, og að annarri aðstöðu og þjónustu sem veitt er almenningi, bæði í þéttbýli og dreifbýli. Fyrrnefndar ráðstafanir, sem skulu meðal annars felast í því að staðreyna og útrýma hindrunum og tálmum sem hefta aðgengi, skulu meðal annars ná til:

a) bygginga, vega, samgangna og annarrar aðstöðu innan dyra sem utan, þar með talið skóla, íbúðarhúsnæðis, heilbrigðisþjónustu og vinnustaða,

b) upplýsinga- og samskiptaþjónustu og annarrar þjónustu, þar með talið rafrænnar þjónustu og neyðarþjónustu.

2. Samningsaðilar skulu og gera viðeigandi ráðstafanir til þess að:

a) þróa, útbreiða og fylgjast með því að lágmarkskröfur verði innleiddar og leiðbeiningar um aðgengi að aðstöðu og þjónustu, sem veitt er almenningi, séu uppfylltar,

b) tryggja að einkaaðilar, sem bjóða fram aðstöðu og þjónustu, sem veitt er almenningi, taki mið af hvers kyns aðgengi fyrir fatlað fólk,

c) tryggja fræðslu fyrir hagsmunaaðila um aðgengismál sem varða fatlað fólk,

d) tryggja að í byggingum og annarri aðstöðu, sem er almenningi opin, séu skilti með blindraletri og skilti á auðlesnu máli sett fram á þann hátt að þau séu auðlæsileg og auðskiljanleg fötluðu fólki,

e) láta í té ýmiss konar beina aðstoð og þjónustu milliliða, þar með talið fylgdarmanna, lesara og faglærðra táknmálstúlka, með það að markmiði að auðvelda aðgengi að byggingum og annarri aðstöðu sem almenningi er opin,

f) auka við að fatlað fólk fái notið annars konar viðeigandi aðstoðar og þjónustu sem tryggir því aðgang að upplýsingum,

g) auka við aðgang fatlaðs fólks að nýrri upplýsinga- og samskiptatækni og kerfum þar að lútandi, meðal annars Netinu,

h) efla hönnun, þróun, framleiðslu og dreifingu aðgengilegrar upplýsinga- og samskiptatækni og kerfa þar að lútandi frá upphafi til þess að slík tækni og kerfi verði aðgengileg með sem minnstum tilkostnaði.

(undirstr. LÞ)

Þá er í 4. rein samningsins. þar sem fjallað er um almennar skuldbindingar ríkja samkvæmt samningnum, kveðið á um algilda hönnun. Þar segir:

 

4. gr. Almennar skuldbindingar.

1. Aðildarríkin skuldbinda sig til þess að tryggja og stuðla að því að öll mannréttindi og grundvallarfrelsi verði í einu og öllu að veruleika fyrir allt fatlað fólk án mismununar af nokkru tagi vegna fötlunar. Aðildarríkin skuldbinda sig í þessu skyni til:

...

f) að framkvæma eða efla rannsóknir og þróun á vörum, þjónustu, tækjum og aðstöðu með algildri hönnun skv. 2. gr. samnings þessa og breyta þarf sem allra minnst og með sem minnstum tilkostnaði til þess að mæta sérþörfum fatlaðs fólks, að auka framboð á þeim og notkun og ýta undir algilda hönnun þegar móta á staðla og leiðbeiningar,

...

Sú mikla áhersla sem þessi mannréttindasamningur leggur á rétt fatlaðs fólks til aðgengis til jafns við aðra birtist ekki aðeins í ofangreindum og ýmsum öðrum ákvæðum hans heldur einnig í því  að í annarri  „almennu athugasemdinni“ (e. General comment No. 2 (2014)) sem eftirlitsnefnd með framkvæmd samningsins hefur samþykkt er fjallað um aðgengismál, þ.e. túlkun og framkvæmd 9. greinar samningsins og tengsl þeirra ákvæða við ýmis mannréttindi fatlaðs fólks sem eru viðurkennd og varin í öðrum ákvæðum samningsins.

Í athugasemdum eftirlitsnefndarinnar er lögð sérstök áhersla á að aðengi fatlaðs fólks til jafns við aðra snýst um jafnræði og bann við mismunun og að aðgengi til jafns við aðra er forsenda þess að fatlað fólk geti lifað sjálfstæðu og eðlilegu lífi og tekið þátt í samfélaginu og notið margvíslegra annarra mannréttinda. Nefndin segir m.a. í athugasemdum sínum:

• Accessibility is a precondition for persons with disabilities to live independently and participate fully and equally in society. (1. efnisatriði).
• The Convention on the Rights of Persons with Disabilities includes accessibility as one of its key underlying principles — a vital precondition for the effective and equal enjoyment of civil, political, economic, social and cultural rights by persons with disabilities. (4. efnisatriði.).
• The Committee on the Rights of Persons with Disabilities has considered accessibility as one of the key issues in each of the 10 interactive dialogues it has held with States parties during the consideration of their initial reports, prior to the drafting of the present general comment. (10. efnisatriði).
• Since accessibility is a precondition for persons with disabilities to live independently, as provided for in article 19 of the Convention, and to participate fully and equally in society, denial of access to the physical environment, transportation, information and communication technologies, and facilities and services open to the public should be viewed in the context of discrimination. Taking “all appropriate measures, including legislation, to modify or abolish existing laws, regulations, customs and practices that constitute discrimination against persons with disabilities” (art. 4, para. 1 (b)) constitutes the main general obligation for all States parties. (23. efnisatriði).
• In accordance with the Convention, States parties are not allowed to use austerity measures as an excuse to avoid ensuring gradual accessibility for persons with disabilities. The obligation to implement accessibility is unconditional, i.e. the entity obliged to provide accessibility may not excuse the omission to do so by referring to the burden of providing access for persons with disabilities. (25. efnisatriði).
• Legislation should incorporate and be based on the principle of universal design, as required by the Convention (art. 4, para. 1 (f)). (28. efnisatriði).
• The duty of States parties to ensure access to the physical environment, transportation, information and communication, and services open to the public for persons with disabilities should be seen from the perspective of equality and non-discrimination. Denial of access to the physical environment, transportation, information and communication, and services open to the public constitutes an act of disability-based discrimination that is prohibited by article 5 of the Convention. Ensuring accessibility pro futuro should be viewed in the context of implementing the general obligation to develop universally designed goods, services, equipment and facilities (art. 4, para. 1 (f)). (34. efnisatriði).

Almennar athugsemdir (e. General comment No. 2 (2014)) eftirlitsnefndar með framkvæmd samningsins varðandi aðgengismál (9 gr.) fylgir með þessari umsögn LÞ og vísast til hennar.

Skýringar og túlkanir eftirlitsnefndarinnar hafa mjög mikið vægi hvað varðar skyldur ríkja samkvæmt samningnum til að setja lög og reglur og haga stjórnsýsluframkvæmd til samræmis við ákvæði samningsins og markmiða með honum, enda metur þessi eftirlitsnefnd reglulega framkvæmd einstakra ríkja á samningnum og skilar skýrslum um það. Þegar íslensk stjórnvöld hafa fullgilt samninginn munu þau þurfa að skila eftirlitsnefndinni skýrslum um hvernig þau hafa með lögum, reglugerðum og stjórnsýsluframkvæmd uppfyllt þær kröfur sem samningurinn gerir, m.a. á sviði aðgengismála.

Þá vilja LÞ vekja sérstaka athygli á að húsnæði er byggt til að nýtast til langs tíma og jafnvel í margra áratugi. Húsnæði sem ekki stenst kröfur eða gerir það illa mun því fljótt úreltast ef kröfur fara vaxandi. Það er mjög kostnaðarsamt að breyta húsnæði þannig að það standist kröfur og almennt mun kostnaðarsamara en að hanna það og byggja í upphafi þannig að ekki fari á milli mála að það standist kröfur og jafnvel þó að þróunin verði í átt að auknum kröfum. Húsnæði sem stenst illa eða ekki kröfur sem gerðar eru til að tryggja aðgengi fatlaðs fólks til jafns við aðra og þar með til að verja það fyrir mismunun og gefa því tækifæri til sjálfstæðs og eðlilegs lífs og þátttöku í samfélaginu, er ekki aðeins til þess fallið að koma í veg fyrir að fatlað fólk fái notið fullra mannréttinda, heldur er það einnig til þess fallið að hægja á þróun í þá átt.

Ástæða þess að Landssamtökin þroskahjálp rekja hér ofangreind ákvæði stjórnarskrár, laga og samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks og athugasemdir og skýringar eftirlitsnefndar með samningum er að reglur á sviði byggingarmála verða að standast þær kröfur sem þessi ákvæði laga og mannréttindasamningsins gera. Stjórnvöld verða því að leggja þann mælikvarða á þær breytingar sem hér eru kynntar á byggingarreglugerð og láta mannréttindi fatlaðs fólks og lagalegar og þjóðréttarlegar skuldbindingar sínar á því sviði njóta alls vafa.

Þá vilja LÞ leggja mikla áherslu á að aðgangur fatlaðs fólks að íbúðarhúsnæði til jafns við aðra snýr alls ekki einungis að íbúðum sem ætlaðar eru fötluðu fólki að búa í. Möguleikar til eðlilegs lífs og tækifæri til þátttöku í félagslífi og ýmiss konar félagslegum samskiptum og afþreyingu sem fram fer á heimilum fólks ráðast mjög af því að fatlað fólk geti heimsótt annað fólk þar sem það býr. Og þá er ekki nægilegt að fatlað fólk hafi aðgang að íbúðum þess heldur verður það einnig að geta athafnað sig þar með eðlilegum hætti og notað salerni án þess að því fylgi mikið umstang. Þetta snýst ekki einungis um aðgengið heldur einnig um virðingu fyrir fötluðu fólki og einkalífi þess sem nýtur viðurkenningar og lagalegrar verndar sem mannréttindi. Augljóst er að ef fatlaður einstaklingur kemst ekki á salerni í íbúð getur hann ekki heimsótt þann sem þar býr eða  tekið þátt í samkvæmi þar eða fundi. Einnig er augljóst að ef fatlaður einstaklngur getur ekki farið á salerni í íbúð án mikils umstangs og fyrirhafnar er vegið að virðingu hans og einkalífi með þeim hætti að hann verður vegna þess eðlilega tregur til að heimsækja þá sem búa í íbúðinni eða taka þátt í félagslíf sem þar fer fram.

Fatlað barn, svo dæmi sé tekið, sem þarf að nota hjólastól getur ekki farið í afmæli þó að því sé boðið í það ásamt bekkjarfélögum sínum, sem fram fer í íbúð afmælisbarnsins nema aðgengi sé tryggt að íbúðinni og tryggt sé að það geti notað salernið í íbúðinni. Og háskólanemi, svo að annað dæmi sé tekið, sem þarf að nota hjólastól getur ekki farið í partý með samnemendum sínum í stúdentaíbúð nema aðgengi sé tryggt að íbúðinni sem og að hann geti notað salerni þar. Og hann getur heldur ekki tekið þátt þegar skólafélagar hans hittast heima hjá einum þeirra til að læra saman eða búa sig undir próf.   

Þá þarf ekki að hafa mörg orð um að langflest fólk leggur mikla áherslu á að einkalíf þess sé virt, s.s. hvað varðar salernisnotkun þess og finnst alvarlega vegið að einkalífi sínu og virðingu þegar það er ekki gert eða þegar það getur ekki komist á salerni án mikils umstangs sem hlýtur að vekja athygli annarra. Þetta á að sjálfsögðu allt saman við fatlað fólk ekkert síður en þá sem ekki eru fatlaðir.

Með vísan til alls framangreinds telja LÞ að  þær breytingar sem lagðar eru til í reglugerðardrögum þeim sem hér eru til umfjöllunar og eru til þess fallnar að minnka eða torvelda aðgengi fatlaðs fólks að íbúðarhúsnæði frá því sem er samkvæmt gildandi reglum séu  afturför sem fer í bága við markmið laga um málefni fatlaðs fólks og meginreglur og markmið samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Slíkar breytingar eru alls ekki í anda samfélags án aðgreiningar og draga úr líkum á að unnt verði a𠠄tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi“, eins og íslensk stjórnvöld hafa skuldbundið sig til að gera og hafa lýst yfir og sett í lög.

Í þessu sambandi vilja LÞ sérstaklega nefna rýmri heimildir til að byggja íbúðir sem ekki uppfylla kröfur um algilda hönnun og minni kröfur varðandi þvermál snúningshrings við inngangsdyr íbúða, innan íbúða og við dyr í þeim og alveg sérstaklega við dyr að salernum og innan salerna.

 

1. II.                  Ábendingar varðandi minni kröfur til íbúðarhúsnæðis.

Í reglugerðardrögunum er gert ráð fyrir titeknum breytingum sem leiða til minni krafna til íbúða, s.s. rýmri heimildir til að byggja íbúðir sem ekki hafa sérstök, heldur sameiginleg eldhús og heimildir til að láta óniðurgrafna hlið íbúða snúa í allar höfuðáttir (skal vera suð-austur, suður, suð-vestur eða vestur samkvæmt gildandi reglum). Vegna þessa vilja LÞ leggja áherslu á að stjórnvöld verða að horfast í augu við að minni kröfur til húsnæðis sem leiða til minni kostnaðar eru því aðeins jákvæðar að það verði ekki hlutskipti þeirra hópa fólks sem hafa úr litlu að spila að búa í því húsnæði, ekki af frjálsum vilja heldur vegna þess að þeir hafa ekki ráð á öðru og betra húsnæði. Gerist það verða afleiðingarnar aukin skipting þjóðarinnar eftir efnahag, enn veikari félagsleg staða tiltekinna hópa fullorðins fólks og ekki síst barna sem búa við bágan efnahag og færri tækifæri en þau börn sem betur standa. Verði afleiðingarnar þessar yrði það afar neikvæð þróun í íslensku samfélagi að mati LÞ og gengi þvert gegn markmiðum um samfélag án aðgreiningar.

Með vísan til þess vilja LÞ árétta nokkur afar mikilvæg atriði sem varða möguleika fatlaðs fólks til að eignast eigið heimili með því að leigja eða kaupa íbúð.

Einstaklingur sem vegna fötlunar á ekki möguleika á að afla sér atvinnutekna hefur nú samkvæmt reiknivél Tryggingastofnunar ríkisins um 185 þús. kr. á mánuði í ráðstöfunartekjur (e. skatt) og rúmar 207 þús. kr. ef hann býr einn. Hafi fatlaður einstaklingur verið í þeirri stöðu frá fæðingu eða barnsaldri eru það, að öðru óbreyttu, þær tekjur sem hann þarf að láta duga fyrir allri framfærslu sinni, þ.m.t. kostnaði vegna leigu eða kaupa á húsnæði, öll sín fullorðinsár.

Þá er ekki tekið tillit til þess að fatlað fólk og eðli máls samkvæmt sérstaklega fólk sem vegna fötlunar sinnar hefur litla eða enga atvinnumöguleika, er mjög oft háð aðstoð annarra og/eða sérstökum tækjum og útbúnaði til að geta tekið þátt í ýmsu félags- og menningarlífi, ferðalögum og annarri afþreyingu, eins og það á rétt á og áhersla er lögð á í lögum og mannréttindasamningum. Fatlað fólk þarf því mjög oft að greiða kostnað fyrir aðstoðarfólk svo sem fargjöld og önnur gjöld þegar þau eru tekin fyrir þátttöku af þessu tagi og ferðakostnað og jafnvel laun aðstoðarfólks, s.s. í fríum og ferðalögum. Þá leggst ýmis kostnaður á fatlað fólk sem þarf á hjálpartækjum eða búnaði að halda vegna fötlunar sinnar og hefur kostnaðarþátttaka fatlaðs fólks vegna þessa verið aukinn samkvæmt reglugerð frá árinu 2013. Stjórnvöld verða að taka tillit til þessara sérstöku útgjalda þegar þau meta hver greiðslugeta fatlaðs fólks er til að leigja eða kaupa húsnæði.

Þetta eru þær fjárhagslegu staðreyndir sem stjórnvöld verða að byggja á þegar þau setja lög og reglur varðandi húsnæðismál sem hljóta, m.a. í ljósi markmiðsákvæða laga um málefni fatlaðs fólks og ákvæða samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, að hafa þann tilgang að tryggja fötluðu fólki, án mismununar, raunhæf tækifæri til að hafa sjálfstæða búsetu og eignast eigið heimili með því að leigja eða kaupa íbúð.

Þá þurfa stjórnvöld einnig að líta til þess að fatlað fólk dvelst almennt meira á heimilum sínum en þeir sem ófatlaðir eru. Það eru því enn meiri lífsgæði í húfi fyrir fatlað fólk almennt en þegar um ófatlað fólk er að ræða að tryggt sé að það geti búið í hentugu og góðu húsnæði og sé með viðeigandi aðferðum og úrræðum sem duga varið fyrir því að þurfa að láta sér lynda íbúðarhúsnæði sem er síðra en það sem fólk almennt býr í.

Í ljósi framangreindra staðreynda varðandi fjáhagsstöðu fatlaðs fólks og þeirra áhrifa sem hún hefur á möguleika þess til að kaupa eða leigja húsnæði, er að mati LÞ augljós hætta á, að fatlað fólk og aðrir efnalitlir hópar fólks verði að láta sér lynda íbúðarhúsnæði sem er af minni gæðum en almennt er og er því frekar á færi efnalítils fólks að leigja eða kaupa það. Slíkt ástand og öll þróun í þessa átt gengur þvert gegn markmiðum um samfélag án aðgreiningar og dregur augljóslega úr líkum á að markmið náist um „að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi“, eins og íslensk stjórnvöld hafa lýst yfir og sett í lög og er meginmarkmið samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.

Með vísan til þess sem að framan er rakið telja LÞ vera afar mikilvægt að stjórnvöld greini sérstaklega og meti þær breytingar sem lagðar eru til á byggingarreglugerðinni m.t.t. þessa og þeirra neikvæðu samfélagsáhrifa sem þær geta haft að þessu leyti og grípi til viðeigandi og fullnægjandi aðgerða á sviði laga, reglna og stjórnsýsluframkvæmdar til að tryggja að það gerist ekki.

 9. febrúar 2016,

Bryndís Snæbjörnsdóttir, formaður Landssamtakanna þroskahjálpar.

Árni Múli jónasson, framkvæmdastjóri Landssamtakanna þroskahjálpar.

Drög að byggingarreglugerð sem umsögnin varðar má finna hér